La réforme de l’urbanisme commercial a été évoquée lors des débats sur la loi de modernisation de l’économie. Les députés UMP avaient notamment relayé les inquiétudes des élus locaux qui craignaient de perdre leurs prérogatives en matière d’aménagement commercial sur leur territoire. Le Gouvernement s’était alors engagé à « travailler à la convergence du droit de l’urbanisme et du droit de l’urbanisme commercial » et à déposer un projet de loi.

En l’absence de projet de loi présenté par le Gouvernement, Patrick OLLIER, Président de la Commission des affaires économiques, et plusieurs membres de la majorité de la Commission ont décidé de travailler à une proposition de loi. Ce texte devrait être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale durant la prochaine semaine d’initiative parlementaire.

Ce texte vise à intégrer l’urbanisme commercial dans l’urbanisme de droit commun et à donner aux élus toute compétence en la matière, selon l’architecture suivante :

 Le SCOT présente les orientations qui doivent guider les implantations commerciales. Le PLU décline ces orientations.  Dans le périmètre d’un EPCI, c’est le PLU intercommunal qui définit les règles d’autorisation d’urbanisme liées à l’activité commerciale.  A défaut de PLU intercommunal, l’EPCI peut établir un « schéma d’orientation commercial » qui serait ensuite décliné au niveau de chaque PLU et qui leur serait opposable.  Afin de garantir une cohérence entre les documents d’urbanisme relevant de collectivités territoriales différentes, le Préfet peut demander des modifications lors de la transmission de ces documents.  En conséquence, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) et les Commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) sont supprimées. Un Observatoire régional d’équipement commercial sera chargé de garantir la cohérence de la couverture des aménagements commerciaux sur le territoire.

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I. La réglementation de l’urbanisme commercial

Dans les années soixante, le développement rapide de l’urbanisation, la croissance démographique et économique et le changement des modes de consommation ont favorisé l’essor de la grande distribution, au détriment de nombreux commerces de proximité.

Afin de prévenir les risques de dévitalisation des centres-villes et de désertification des zones rurales, une circulaire interministérielle du 29 juillet 1969 a défini les premières orientations en matière d’urbanisme commercial. Une commission consultative de coordination et des comités consultatifs départementaux ont été créés pour donner un avis sur toute étude d’organisation commerciale et sur les projets d’équipement commercial de plus de 10 000 m2.

Plusieurs lois ont progressivement renforcé les dispositions relatives à l’urbanisme commercial avec la mise en place d’un régime d’autorisation préalable reposant sur l’intervention de commissions départementales et nationales. L’objectif du législateur a été d’encadrer l’installation des commerces pour éviter les abus, mieux protéger le consommateur et garantir un paysage urbain cohérent.

 La loi du 31 décembre 1969 portant certaines dispositions d’ordre économique et financier prévoit une procédure d’examen préalable à la délivrance des permis de construire pour les commerces de plus de 3 000 m². Des comités départementaux d’urbanisme commercial (CDUC) et la commission nationale d’urbanisme commercial (CNUC), se substituent aux instances mises en place par la circulaire interministérielle du 29 juillet 1969.

 La loi du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat, dite « Loi Royer », institue un régime juridique de l’urbanisme commercial en mettant en place une procédure d’autorisation d’ordre économique, distincte du permis de construire. Les CDUC sont ainsi renforcés : ils ont désormais un vrai pouvoir de décision. Le seuil de l’autorisation est abaissé à 1000 m² de surface de vente dans les communes de moins de 40 000 habitants et à 1500 m² dans les communes de plus de 40 000 habitants. Les extensions de plus de 200 m² sont également soumises à autorisation préalable dès lors que les magasins atteignent ces seuils. Une procédure d’appel est aménagée devant le Ministre chargé du commerce après avis de la CNUC.

 La loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transformation de la vie économique et des procédures publiques, dite « Loi Sapin », modifie le régime institué en 1973. La commission nationale d’équipement commercial (CNEC) se substitue au Ministre pour connaître en appel des décisions des commissions départementales. Les membres des commissions départementales sont élus et ne sont plus que 7 (au lieu de 20).

 La loi du 5 juillet 1996, dite « Loi Raffarin », a étendu le régime de l’autorisation préalable d’exploitation commerciale à un nombre accru de projets en abaissant les seuils (300 m² en cas de création ou d’extension des surfaces commerciales), en soumettant à autorisation des changements de destination d’un commerce et en imposant une enquête publique pour les projets de plus de 6 000 m² de surface de vente. L’emploi et l’environnement deviennent des critères d’appréciation lors de l’examen des dossiers par les commissions départementales d’équipement commercial (CDEC). Les sanctions en cas d’exploitation sans autorisation sont renforcées. Par ailleurs, des schémas de développement commercial sur un territoire donné doivent permettre de définir des objectifs précis d’évolution des équipements commerciaux.

 La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a ajouté trois nouveaux critères lors de l’examen des projets d’équipement commercial : l’impact global du projet sur les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison, la qualité de la desserte en transports publics ou avec des modes alternatifs, les capacités d’accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises.

 La loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie favorise l’implantation de grandes surfaces en relevant le seuil des procédures d’autorisation de 300 à 1000 m². Parallèlement, le rôle des élus est développé au sein des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC), qui se substituent aux CDEC. Ils peuvent également saisir le Conseil de la concurrence en cas de position dominante d’une enseigne.

II. Les dispositions de la proposition de loi

 L’article 1 détermine les modalités pour la délivrance des autorisations d’urbanisme liées à l’activité commerciale. L’architecture proposée est la suivante :

 Le document d’orientation et d’objectifs du schéma d’orientation territoriale (SCOT) établit les règles d’urbanisme commercial par zones. Ce schéma vise un aménagement du territoire cohérent en tenant compte de paramètres existants (transports, paysages, environnement, flux de personnes...). Il doit permettre la revitalisation des centres-villes. Il définit les conditions pour l’implantation de commerces (par exemple en fonction de seuils).  Le schéma d’orientation territoriale est décliné par le plan local d’urbanisme au niveau de la parcelle.  Dans le périmètre d’un établissement public intercommunal, c’est le plan local d’urbanisme intercommunal qui décline les règles établies par le SCOT.  Si l’EPCI ne dispose pas de plan local d’urbanisme intercommunal, il peut néanmoins établir un « schéma d’orientation commerciale » qui sera décliné au niveau de chaque PLU.  Dans l’hypothèse rare où une commune n’est pas dotée d’un PLU, les projets d’implantation commerciale de plus de 500 mètres carrés sont soumis à autorisation d’une commission régionale d’aménagement commercial. Celle-ci est composée d’élus et de personnalités qualifiées.

 L’article 2 permet à un EPCI de demander l’avis de la commission régionale d’aménagement commercial. Dans ce cas, la composition de la commission diffère de celle prévue à l’article 1er, mais les élus y demeurent majoritaires.

 L’article 3 permet au Préfet de demander des modifications à un PLU ou à un schéma d’orientation commerciale s’il estime qu’ils sont incompatibles avec les orientations poursuivies par un schéma de cohérence territoriale ou un document d’urbanisme voisin.

 L’article 4 rappelle que toute demande de permis de construire ou toute décision prise sur une déclaration préalable doit être compatible avec le schéma d’orientation commerciale.

 L’article 5 supprime les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC), la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) ainsi que les observatoires départementaux d’équipement commercial. Il crée un Observatoire régional d’équipement commercial afin d’assurer la cohérence de la couverture du territoire en termes d’équipements commerciaux.

 Les articles 6 et 7 portent sur les dispositions transitoires, notamment concernant les documents d’urbanisme existants.

 L’article 8 abroge l’article L. 425-7 du Code de l’urbanisme, devenu sans objet.

 L’article 9 est relatif à la date d’entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi.